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        • 【調查】全面二孩政策下如何加快構建托育服務體系

        中國高校之窗

        全面二孩政策下如何加快構建托育服務體系

        ——基于全國十三個城市的調研與思考

        洪秀敏

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        制圖 中國教育報 李澈

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        表1 嬰幼兒托育人員相關職業資格比較

        編者按

        3歲以下嬰幼兒托育問題是眾多家庭關注的焦點,全面二孩政策背景下,托育服務的供需關系更為緊張。如何加快構建托育服務體系、增強家庭獲得感?扎實的調查摸底是前提。北京師范大學學前教育研究所(系)所長洪秀敏團隊,受國家衛生健康委的委托,對全國13個城市的嬰幼兒照護服務供需現狀進行調研,并從加大托育服務資源供給、加強托育人員隊伍建設、保障職業女性就業權等方面提出對策建議。中國教育報獨家刊發該調研的階段性成果,供讀者參考。

        調查背景

        腦科學、兒科學、發展心理學及教育學等多學科研究成果和國際社會的諸多改革實踐均表明,出生1000天是個體身心發展的關鍵時期,科學優質的照護服務不僅有助于促進嬰幼兒健康成長、家庭和諧幸福,也有助于提高生育率與女性就業率,促進經濟社會的持續健康發展。隨著人民生活水平的提高和科學育兒理念的不斷提升,家庭對3歲以下嬰幼兒照護服務的重視程度和需求也日益增強。但是,伴隨著經濟社會快速發展和工業化、城鎮化水平顯著提高,家庭結構小型化、女性普遍進入勞動力市場,加之單位制托兒所解體后對生育和家庭照料的支持大幅減少,原有的福利性托育體系基本瓦解,嬰幼兒照護已成為許多家庭面臨的現實問題,育齡母親在工作與育兒之間尋求平衡日漸困難。“全面兩孩”政策實施后,家庭生育意愿并未得到完全釋放,無人帶養、托育服務供給不足,已成為影響城市家庭生育兩孩的重要因素之一。因此,如何更好地解決家庭嬰幼兒照護難題,已成為促進我國人口長期均衡和民生保障亟須破解的重要課題。

        帶著對這一新的研究領域的關注,筆者于2017年獲批主持了國家社科基金重大項目“全面二孩政策下城市地區0—3歲嬰幼兒托育服務體系研究(17ZDA123)”,兩年多來,課題組深入研究各國托育服務的探索經驗,并對我國代表性省市的有益探索開展了實地考察,積累了大量的調查經驗和數據資料。2019年5—10月,課題組受國家衛生健康委人口監測與家庭發展司委托,對北京、南京、上海、太原、鄭州、昆明、成都等13個城市開展了3歲以下嬰幼兒照護服務供需現狀調研,與107名行政管理人員(包括省、市、區衛建委及街道社區代表)、84名托育機構負責人深度座談與訪談,對28582名0—3歲嬰幼兒家長、2340名托育人員、541名托育機構負責人開展問卷調查。

        在調研過程中,課題組成員深刻感受到了國務院辦公廳頒布《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》以來嬰幼兒照護服務的較快發展。《指導意見》以需求和問題為導向,倡導加快推進供給側結構性改革,通過多種形式加強嬰幼兒家庭照護的支持和指導服務,對確有照護困難的家庭或嬰幼兒提供必要的托育服務,更精準、更全面地補齊民生短板,滿足了廣大百姓嬰幼兒照護服務的向往。與此同時,國家衛生健康委印發了《托育機構設置標準(試行)》《托育機構管理規范(試行)》,國家發展改革委、國家衛生健康委發布了《支持社會力量發展普惠托育服務專項行動實施方案(試行)》等政策文件,一方面對托育機構的登記和備案管理做出了明確要求,為托育機構規范發展與管理提供了政策依據;另一方面,積極回應托育機構的需求,從中央和地方層面均給予了“真金白銀”的政策支持,推進落實托育服務機構優惠政策,大大激發了社會力量舉辦托育服務的積極性和活力。

        然而,由于托育服務尚處于起步階段,仍面臨著幼無可托、養育無助、母職受阻三大突出瓶頸。一方面,對有托育需求的家庭而言,現有托育服務資源難以滿足廣大家庭對優質普惠、方便就近托育的迫切需求。另一方面,對家庭為主的嬰幼兒照護而言,支持體系尚未建立和完善,母親工作和家庭育兒平衡面臨巨大挑戰。

        調查結果

        托育服務資源匱乏,家庭擇托難現象突出

        第一,托育服務資源有所提升,但總量依然不足。本次調研顯示,當前我國3歲以下嬰幼兒入托率達到了5.5%,與2016年國家衛計委(現更名為國家衛健委)調查的4.1%相比,已經有了明顯提升。但是,與世界發達國家相比仍有較大差距。2017年,OECD(經濟合作與發展組織)國家中0—2歲兒童平均入托率已達到32%,丹麥、比利時、冰島、法國、以色列、荷蘭、挪威等國入托率已超過50%。此外,在托育服務資源總量不足的情況下,現有托育服務資源遠難滿足家庭需求。調查顯示高達68.4%的家庭有入托需求。其中,2—3歲入托需求高達82%,1—2歲入托需求有13.5%,1歲以下入托需求有4.5%。

        第二,擇托難問題突出,質量低、收費高、位置遠成為三大難題

        調查顯示,68.4%的家長表示在選擇托育機構時存在較大困難。其中質量低、收費高、位置遠成為擇托三大主要難題。

        首先,托育機構發展不規范,師資質量有待提升。在擇托難的原因中,近半數家庭(44.7%)表示由于“優質托育機構資源少”而不愿意讓孩子入托。一方面,托育機構發展不夠規范。由于工商部門和民政部門過去無托育機構注冊名目,托育機構在注冊時只能注冊為教育科技公司、教育咨詢公司、培訓機構等,導致超范圍經營現象突出,身份亟待合法化。此外,托育機構設置不合目前標準的現象突出。一是部分機構戶外面積不達標。依據住建部2019年最新修訂的《托兒所、幼兒園建筑設計規范》,17.6%托育機構室外面積不滿足人均3平方米的標準,有12.1%的托育機構沒有戶外場地。二是存在大班額現象。依據《托育機構設置標準(試行)》規定的最大班額標準,乳兒班、托小班和托大班班額應分別不高于10人、15人和20人。而調查顯示,乳兒班未達標的有22.2%,托小班未達標的占比為34.2%,托大班未達標的比例高達59.1%。三是配餐難。調查發現,75%的托育機構可以自行為嬰幼兒配備餐點,但25%的機構面臨著有資質且就近的嬰幼兒配餐公司少,食品難保障。

        另一方面,托育人員師資建設發展滯后。隨著科學育兒理念的推廣,家長對托育師資有了更高要求,不止滿足于對嬰幼兒的日常看護,更期待專業化的人員隊伍對嬰幼兒健康發展、早期啟蒙和科學育兒進行指導。但當前托育人員隊伍建設發展滯后。一是資格證書混亂。由于國家尚無專門針對3歲以下托育人員的資格證,當前保育員證、育嬰員證、嬰幼兒發展引導員證、幼兒園教師資格證等均可作為上崗憑證,證書五花八門(見表1)。同時,現有資格證適切性不足,除保育員外,各類托育人員的職業資格均面向家庭或幼兒園,難以適應3歲以下嬰幼兒的發展特點和保教方式。二是師資供給緊缺,低師幼比突出。依據《托育機構設置標準(試行)》中規定的師幼比配備標準,乳兒班、托小班和托大班保育人員和嬰幼兒的比例應分別不低于1∶3、1∶5和1∶7,而調查顯示,乳兒班未達標比例高達77.8%,小托班未達標比例為35.4%,大托班未達標比例為37.5%。

        其次,托育服務收費高昂,家庭面臨巨大的經濟壓力。有56%的家庭表示當前托育服務費用太高;僅有44%的家庭表示可以接受。在家庭的育兒成本上,當問及育兒成本中感覺到壓力最大的方面時,有20.1%家庭表示用于購買托育服務的支出壓力大,僅次于住房壓力(28.3%)和日常生活支出(26.3%)。研究發現,當前家庭用于托育服務費用上的平均支出已達到家庭總收入12%左右。其中,托育服務支出比例占總收入5%以下的家庭僅有30.5%,占總收入6%—10%的家庭有31.7%,占總收入10%—20%的家庭有24%,占總收入20%—30%的家庭有9.3%,還有4.5%家庭的托育服務費用達到家庭總收入的30%以上。

        最后,超過八成托育機構服務半徑不達標,直接影響家庭的便利感。隨著社會的發展和生活方式的改變,時間被賦予越來越高的價值,服務是否便利會直接影響人們的滿意度。對于托育服務更是如此,由于嬰幼兒的年齡特點,家庭更加需要方便就近的托育服務。而調查發現,15.3%的家庭認為離家遠是當前擇托中的最大難題。根據《托兒所、幼兒園建筑設計規范》的最新要求,托兒所的服務半徑宜為300米以內。調查發現,僅有15.2%符合要求(在300米以內)。有超過八成(84.8%)的服務半徑不達標,其中22.3%家庭選擇的托育機構離家距離為300米—500米,有34.6%的家庭表示托育機構離家距離為500米—1公里,還有近1/3(27.9%)家庭要將孩子送去1公里以外的地方入托。

        內外部支持不足以滿足家庭的育兒需求

        當前嬰幼兒照護以家庭為主。調研發現,在家庭內部支持上,普遍存在父職缺失的現象,來自祖父母的幫助占比最高(53.9%),其次為外祖父母(33.3%),還有12.8%會獲得其他親屬的支持。尤其值得注意的是,伴隨著延遲退休政策的逐步落地,以及祖輩在子女生育第二個孩子時年歲增高,健康狀況下降等情況,家庭支持網絡弱化,過去傳統的老人照看孩子的方法將難以為繼。當家庭開始生育二孩時,家庭內部支持祖輩明顯減少,僅為27.02%。同時,外部支持也嚴重缺位。調查顯示,家庭養育壓力較大,70%的家長表示擔心孩子健康狀況不良,60%的家長擔心孩子發展較慢。近1/3的二孩家庭還期望組織一些針對二孩教育的育兒講座,幫助二孩媽媽答疑解惑,豐富育兒知識。比如:如何對兩個孩子針對性地教育、如何平衡對兩個孩子的愛、如何解決兩個孩子之間的矛盾等。但是,目前即使占比最多的親子活動享有人數也未過半數。此外,在線父母課堂平臺、入戶指導等支持上覆蓋率均不足20%,25.4%的家庭反映沒有享受任何育兒支持和指導。

        育兒工作難平衡,女性職業發展面臨巨大挑戰

        調查發現,嬰幼兒的養育會給女性職業發展帶來巨大的困境和挑戰。在生育期間單位靈活安排工作時間的僅有35.9%,享有育兒補貼家庭比例也僅有1/3。在所有全職在家的女性中,34.4%的女性是婚后一直為全職家庭主婦,而在生育孩子之后卻有高達59.2%的女性迫于現實壓力而回歸家庭。目前脫產嬰幼兒父母重返工作崗位的支持最低,無論提供就業信息服務,還是提供就業指導和職業技能培訓,均在10%以下。

        首先,二孩家庭母親面臨更大的職業沖擊。調查顯示,81.2%的家庭表示生育二孩會影響母親職業發展,其中有54.9%的家庭表示會有一定程度的影響,26.3%的家庭表示會嚴重影響職業發展,極大地沖擊職場與照顧家庭間的平衡關系。

        其次,低收入家庭中的母親更易離開職場。在低收入家庭中,全職媽媽比例最多,占比68.7%;中等收入家庭中全職媽媽比例為24.9%;而高收入家庭這一比例僅有6.4%。對于低收入家庭而言,難以承受嬰幼兒高昂的保姆費,尤其是在母親收入低于保姆的情況下,很有可能放棄職業發展,回歸家庭全職照護孩子。

        最后,低學歷母親,更易中斷職業回歸家庭。初中及以下學歷全職媽媽的比例最高,占39.7%;高中/中專學歷全職媽媽占比29.8%;大專學歷全職媽媽占比18.%;而本科及研究生學歷全職媽媽分別僅占10.8%和1.4%。

        對策建議

        堅持以人民為中心既是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容,也是新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一。黨的十九大報告在保障和改善民生的藍圖中,將“幼有所育”排在首位。民心所向,是深化改革的主要方向,人民滿意是改革成效的重要衡量標準。針對當前廣大家庭對嬰幼兒照護服務的需求和資源供給不足、家庭育兒支持不足的突出矛盾,亟須加快構建嬰幼兒照護家庭支持體系,真正讓千萬家庭“敢生、能養”,提高人民群眾的獲得感、滿意感和幸福感。

        加大托育服務資源供給,形成多元規范發展的托育服務供給格局

        首先,應充分發揮多方優勢,大力擴充多種形式的托育服務。在具體的供給模式上,一是以社區為依托,按照社區適齡人口數,合理規劃和布局,就近就便為社區內居民提供小規模、“喘息式”的普惠性社區托育點及親子活動設施;二是發揮工會組織作用,鼓勵有條件的企事業單位以單獨或聯合相關單位共同舉辦的方式,為職工提供福利性托育服務,有條件的可向附近居民開放;三是引導并支持社會力量針對家庭的不同需求提供多層次多樣化的普惠性托育服務;四是支持有條件的幼兒園開設托班等。其中,尤其要加大擴充老百姓期待的照料和教育功能相結合的托育服務資源,同時增加2歲以下托育服務的資源供給。

        監管與扶持并行推動托育機構規范優質發展

        一是設門類,嚴準入。盡快完善注冊登記和備案制度。各地應在市場監管和民政部門審批中增加托育機構注冊的專門類別;同時充分借助互聯網手段,建立托育服務信息管理平臺,實現多部門開辦手續“一網辦”。在經核準登記后,由相關審批負責部門通過管理平臺向衛生健康部門推送《托育機構備案信息表》,切實推動落實備案制度。二是增扶持,促發展。采取建設補貼、運營補貼、以獎代補、稅費優惠、水電氣優惠等形式支持普惠性托育機構發展。三是強監管,促規范。嚴格執行《托育機構設置標準(試行)》和2019年最新修訂的《托兒所、幼兒園建筑設計規范》,確保托育機構設施建設規范化;依托信息化手段,對機構進行及時監管和業務指導。

        加強托育人員隊伍建設

        其一,應盡快建立健全托育人員資格準入制度,完善相應的國家職業技能標準和考試標準。其二,應加快擴充托育人員隊伍。一方面通過將托育人員作為急需緊缺人才納入培養目錄,引導職業院校、高等院校增設嬰幼兒照護服務相關專業等,擴大不同類型、層次學歷托育人員招生規模。另一方面加強托育人員的在職培訓,盡快研制托育人員培訓課程體系與指導標準,專項啟動國家級托育機構負責人和托育人員能力提升計劃,逐步實現全員輪訓,保障托育人員隊伍質量的持續提升。其三,應切實提高托育人員的工資待遇,制定托育人員最低工資標準,落實“五險一金”基本社會保障,增強職業吸引力,穩定師資隊伍。

        加強對家庭嬰幼兒照護的支持與指導,營造家庭友好照護環境

        首先,形成夫妻同工、祖輩適度參與的家庭內部動力機制。當前,3歲以下嬰幼兒照護以家庭為主,母親擔負著主要的照護責任。需進一步引導核心家庭內部成員共同參與嬰幼兒照護服務。一是應積極發揮父親在嬰幼兒照護中的重要作用。營造父親參與的良好環境,引導父親意識到參與子女照護的作用與深遠影響,積極與妻子一起共同積極參與育兒過程。二是對祖輩提供支持和服務,適當促進祖輩的積極參與。可借鑒國際經驗,為祖輩隔代撫育提供撫育津貼等經濟支持;開展一些祖輩喜聞樂見的學習培訓、咨詢輔導等活動,為促進祖輩高質量參與家庭教育搭建平臺,形成兩代父母優勢互補的家庭教育合力。其次,加大對家庭嬰幼兒照護的外部支持與指導。一是應盡快制定出臺育兒補貼配套政策,以減緩家庭的照護壓力。二是依托街道、社區、托育機構,通過親子活動、家長講座、入戶指導、線上APP等方式為家長提供育兒指導,開展宣教普及工作,提升家長育兒理念與能力。

        保障職業女性就業權,緩解育兒與工作發展的矛盾沖突

        在根深蒂固的傳統家庭分工思想,以及自身受到的多元文化觀念的影響和沖擊下,職業女性承受著來自社會、工作和家庭的多重壓力。為此,必須要加強女性就業保障,促進男女職業發展的平等。一是應貫徹落實男女平等就業原則,增強女性就業權保障制度的可操作性。二是政府應試圖平衡勞動者和用人單位之間的權益。從市場角度出發,通過立法、制定政策等手段完善配套政策,用一定的公共政策作為補償,減緩女性因撫育孩子而給企業造成的損失或不利影響。政府可根據女員工規模及年度生育情況,實行一定的稅收優惠以降低企業生育成本,三是對于已經離開崗位、回歸家庭的女性,可通過實施就業服務專項行動、開發公益性崗位等措施支持女性重返工作崗位。與此同時,要加大對二孩家庭、低收入以及低學歷母親的關懷和支持,著力解決此類群體面臨的更為嚴峻的嬰幼兒照護難題。一方面,要加強對低收入、低學歷母親職業中斷的支持和指導,切實緩解此類家庭的嬰幼兒照護負擔;另一方面,相應的女性就業支持政策應要充分考慮到“全面兩孩”政策背景下二孩家庭所面臨的經濟、養育及社會適應等風險,深入研討二孩家庭職業女性內在壓力機制,注重負性生活事件對多孩家庭養育的廣泛影響,通過給予傾斜性的政策扶持提高二孩家庭養育者的抗風險能力及應對壓力的抗逆力。

        [作者系北京師范大學學前教育研究所(系)所長、教授。本文系國家社科基金重大項目“全面二孩政策下城市地區0—3歲嬰幼兒托育服務體系研究”(17ZDA123)和國家衛生健康委人口監測與家庭發展司2019年重點委托項目“3歲以下嬰幼兒照護服務供需現狀調研”階段性成果]

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